Desplazados climáticos y protección internacional: nuevos avances para la construcción de una costum

1.- Contexto y antecedentes

El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) recientemente publicó un informe en el cual describe los desafíos que enfrenta la humanidad en la carrera para prevenir un cambio climático potencialmente catastrófico[1]. El informe del IPCC identifica trayectorias plausibles que mejorarían la salud humana y del ecosistema, advirtiendo que tales resultados positivos requerirán “cambios rápidos, de gran alcance y sin precedentes en todos los aspectos de la sociedad”. El relator especial de la ONU sobre derechos humanos y medio ambiente ha reconocido que el cambio climático está clasificado como una de las mayores amenazas para los derechos humanos. El experto recordó que el cambio climático está teniendo y tendrá efectos devastadores en una amplia gama de derechos humanos, incluidos los derechos a la vida, la salud, la alimentación, la vivienda y el agua, así como el derecho a un medio ambiente sano. Así, el Relator Especial ha señalado que que "los Estados, especialmente las naciones ricas con altas emisiones, deben actuar ahora para cumplir con sus obligaciones de derechos humanos y no solo cumplir sino ir más allá de sus compromisos en virtud del Acuerdo de París”[2].

Los Estados parte del Acuerdo de París reconocieron la importancia que tiene para algunos el concepto de "justicia climática", al adoptar medidas para hacer frente al cambio climático[3]. Por su parte, los Principios de Bali sobre Justicia Climática, en lo relevante para esta investigación, establecen que “la Justicia Climática exige el reconocimiento de un principio de la deuda ecológica que los gobiernos industrializados y las corporaciones transnacionales deben al resto del mundo como resultado de su apropiación de la capacidad del planeta para absorber los gases de efecto invernadero. La justicia climática exige que las industrias sean estrictamente responsables de todos los impactos del ciclo de vida relacionados con la producción de gases de efecto invernadero y contaminantes locales asociados actuales y pasados. La justicia climática protege los derechos de las víctimas del cambio climático, y las injusticias asociadas para recibir una indemnización completa, restauración y reparación”[4]. Pese a tales desarrollos, la positivización de los estándares de responsabilidad internacional derivadas de esta “deuda climática” es nula. Por ejemplo, cada año se producen con más frecuencia flujos masivos migratorios como consecuencia de desastres naturales producidos por el cambio climático, sin que en la actualidad exista un estatuto de protección internacional para estas personas, ni un mecanismo para establecer la responsabilidad por estos desplazamientos.

No se ha ahondado lo suficiente en las complejas – pero necesarias – preguntas de ¿puede un Estado ser responsabilizado por el desplazamiento forzado por razones de cambio climático?; si la respuesta es afirmativa, ¿cuáles son los estándares aplicables, y cómo puede determinarse un nexo de causalidad lo suficientemente fuerte para atribuir la responsabilidad internacional? ¿Cómo y ante cuáles Tribunales puede llevarse un reclamo de este tipo? El tema es de gran complejidad, pero más adelante veremos que algunos desarrollos recientes en el plano internacional han empezado a sentar estándares clave, que podrían ser utilizados en el litigio internacional como evidencia de una obligación internacional de proteger a las personas desplazadas por el cambio climático.

2.- Avances novedosos: hacia una costumbre internacional

La costumbre internacional es una de las fuentes principales del derecho internacional público[5]. Para determinar la existencia de una norma consuetudinaria es necesario comprobar la existencia de dos elementos: el objetivo (la práctica estatal de una conducta concreta que sea extendida, consistente y reiterada) y el subjetivo (que los Estados actúen de tal manera porque consideran que así lo dicta una norma - opinio iuris sive necessitatis). El recién aprobado Pacto Mundial para las Migraciones Seguras y Ordenadas[6] (en adelante “el Pacto”), así como las reglas de implementación del Acuerdo de París, todos instrumentos del soft law[7], pueden servir como elementos para determinar la existencia una costumbre internacional de una obligación de brindar protección a los desplazados climáticos (opinio iuris sive necessitatis).

El referido Pacto, constituye un importante avance en la búsqueda de protección internacional de personas desplazadas forzosamente, tanto a nivel interno como internacional, por efectos negativos del cambio climático. En concreto, las 200 naciones firmantes se comprometieron a minimizar aquellos motivos y factores estructurales que obligan a las personas a abandonar su país de origen[8]. Entre los factores indicados se encuentran los desastres naturales, los efectos adversos del cambio climático, y la degradación ambiental. Así, los Estados se comprometieron a: (i) fortalecer el análisis conjunto y el intercambio de información para comprender, predecir y abordar los movimientos migratorios, como los que pueden ser consecuencia de desastres naturales de inicio súbito o paulatino, los efectos adversos del cambio climático, la degradación medioambiental, así como otras situaciones precarias, protegiendo y garantizando de manera simultánea los derechos humanos de todos los migrantes; (ii) desarrollar estrategias de adaptación y resiliencia para los procesos naturales de inicio súbito y lento, desastres naturales, los efectos adversos del cambio climático y la degradación ambiental, tales como la desertificación, la degradación de la tierra, la sequía y el aumento del nivel del mar, teniendo en cuenta las potenciales en la migración, reconociendo que la adaptación en el país de origen es una prioridad; (iii) integrar las consideraciones de desplazamiento en las estrategias de preparación para desastres y promover cooperación con países vecinos y otros países pertinentes para preparar la alerta temprana, planificación de contingencias, almacenamiento, mecanismos de coordinación, planificación de evacuación, acuerdos de recepción y asistencia, e información pública; (iv) armonizar y desarrollar enfoques y mecanismos a nivel subregional y regional para hacer frente a las vulnerabilidades de las personas afectadas por desastres naturales de inicio súbito y lento, asegurando que se garantice acceso a asistencia humanitaria que cumpla con sus necesidades esenciales con pleno respeto de sus derechos dondequiera que estén, y promoviendo resultados sostenibles que aumenten la resiliencia y la autosuficiencia, teniendo en cuenta las capacidades de todos los países involucrados, y (v) Desarrollar enfoques coherentes para abordar los desafíos de los movimientos migratorios en el contexto de desastres naturales de aparición repentina y lenta, incluso teniendo en cuenta las recomendaciones relevantes de los procesos consultivos dirigidos por el Estado, tales como el Programa para la protección de las personas desplazadas transfronterizas en el contexto de Desastres y Cambio Climático, y la Plataforma de Desplazamientos de Desastres.

Asimismo, las Reglas de Katowice[9], acordadas este mes en la COP24, para la implementación efectiva del Acuerdo de París, incluyen como anexo las recomendaciones del Comité Ejecutivo del Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños asociados a los Impactos del Cambio Climático (creado en la COP21 en el 2015). El Comité recomendó, entre otras medidas: (i) fortalecer la coordinación, coherencia y colaboración a través de órganos previstos en la Convención y el Acuerdo de París, y los acuerdos institucionales, programas y plataformas, con vistas a mejorar la comprensión de la movilidad humana. (incluyendo la migración, el desplazamiento y la reubicación planificada), tanto interna como transfronteriza, en el contexto del cambio climático en colaboración con los Comité Ejecutivo[10]; (ii) formular leyes, políticas públicas y estrategias que reflejen la importancia de enfoques integrados para prevenir, minimizar y combatir el desplazamiento relacionado con los efectos adversos del cambio climático; (iii) integrar retos y oportunidades relacionadas con movilidad humana causada por los efectos adversos del cambio climático, en procesos de planificación nacional (iv) recordar los principios rectores en materia de desplazamiento interno, y (v) tomar las medidas necesarias para asegurar una migración segura y ordenada, garantizando los derechos humanos de todos los migrantes[11].

Por su parte, el Comité Internacional de la Cruz Roja ha reconocido que el cambio climático no es simplemente un problema ambiental, científico o económico; también se ha convertido en un problema humanitario[12]. De acuerdo con el Comité, el aumento de la variabilidad del clima y la mayor intensidad y frecuencia de los fenómenos meteorológicos extremos agravan las necesidades humanitarias en las emergencias. Así, pese a que la migración puede ser una forma de adaptación para algunos, los millones de personas desplazadas por la fuerza serán particularmente vulnerables y requerirán una asistencia y protección humanitaria sustancial. La degradación ambiental también puede convertirse en un acelerador o incluso en un desencadenante del conflicto.

3.- Ambiciones y Desafíos

Pese a los avances recientes en la materia, aún resulta necesario contar con un instrumento jurídico vinculante en el plano internacional que brinde protección internacional a las personas desplazadas forzosamente por los efectos adversos del cambio climático. Además, es necesario desarrollar criterios para atribuir la responsabilidad internacional a los Estados por tales desplazamientos, así como determinar si esta responsabilidad se trata de una responsabilidad individual o conjunta, igual para todos los Estados o diferenciada.

La sociedad del siglo XXI precisa de manera urgente de normativa internacional ambiental que sea efectiva, y armoniosa con los principios ambientales de “contaminador-pagador” (quien contamina paga), “justicia climática” y “deuda ecológica” para este tipo de fenómenos. Además, el tema de la responsabilidad internacional debería ser subsidiario, pues en aplicación del principio de prevención, los Estados deberían tomar todas las medidas (de acuerdo con sus capacidades) para mitigar los efectos adversos del cambio climático y desarrollar políticas públicas preventivas frente a desastres medioambientales y flujos migratorios masivos.

Referencias:

[1] El informe del IPCC puede ser consultado en el siguiente enlace: http://www.ipcc.ch/report/sr15/

[2] Climate change: Act now or pay a high price, says UN expert. Disponible en: https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=23692&LangID=E

[3] Acuerdo de París, Preámbulo.

[4] Bali Principles on Climate Justice, principles 7 to 9. Disponible en: http://www.ejnet.org/ej/bali.pdf

[5] Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, artículo 38.1.b.

[6] Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration. Disponible en: https://www.un.org/pga/72/wp-content/uploads/sites/51/2018/07/migration.pdf

[7] Las normas de soft law se caracterizan por no ser vinculantes para los Estados; es decir, no crean obligaciones internacionales. Se diferencian en este aspecto con normas de hard law como los tratados internacionales.

[8] Pacto, objetivo 2.

[9] El texto definitivo de las Reglas de Katowice no se encuentra disponible a la fecha. Sin embargo, en la página web de la COP24 puede consultarse el borrador del texto que fue puesto a discusión en la Conferencia: https://unfccc.int/documents/187466

[10] Report of the Executive Committee of the Warsaw International Mechanism for Loss and Damage associated with Climate Change Impacts. FCCC/SB/2018/1. Recomendación 1 (d). Disponible en: https://disasterdisplacement.org/wp-content/uploads/2018/12/2018_FinalWIMReport_UNFCCC.pdf

[11] Ibíd., Recomendaciones (a) a (w).

[12] Ver, Comité Internacional de la Cruz Roja. Environment IRRC No. 879. Disponible en: https://www.icrc.org/en/international-review/environment